Вики-справочник правозащитника

1. Проблемы и нарушения прав человека в сфере международной трудовой миграции

Использование трудовой миграции объективно должно помогать экономике региона в условиях сложной ситуации в демографической и трудовой сферах [1] . Острота современной ситуации в Воронежской области в сфере международной трудовой миграции характеризуется следующими проблемами:

-неконтролируемым ростом миграционных потоков;

-расширением теневого рынка иностранной рабочей силы;

-нарастанием противоречий между жителями области и иностранными мигрантами;

-высокой динамикой изменений государственной политики и законодательства в миграционной сфере.

Существование этих проблем нередко приводит к нарушениям прав как иностранных, так и российских граждан, а также к неэффективному использованию трудовой миграции в интересах экономики области.

Неконтролируемый рост миграционных потоков

На данный момент государство практически не влияет на качественные и количественные характеристики миграционных потоков из стран СНГ на российскую территорию. Федеральный закон от 18.07.2006 г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» оставил ФМС России только функцию регистратора [2].

В результате наблюдается устойчивая тенденция роста числа мигрантов из стран ближнего зарубежья, прибывающих в Воронежскую область [3].

Действовавшая до конца 2014 года система квотирования не создала реальных механизмов регулирования трудовой миграции, но фактически породила серьезную коррупцию, создав теневой рынок экономики, в котором в целом на территории России задействованы, по оценкам экспертов, порядка 5 миллионов нелегальных мигрантов.

Расширение теневого рынка иностранной рабочей силы

Отсутствие регулирующей роли государства приводит к развитию криминального посреднического бизнеса, связанного с процессами легализации иностранных граждан в РФ. Как правило, этим бизнесом занимаются национальные диаспоры и сомнительные компании, организуя полный цикл от вербовки трудовых мигрантов, кредитования проезда, выбора и предоставления работы в России, легализации на территории России и получению разрешительных документов, физической защиты от конкурентов и при необходимости отправки назад.

Российские работодатели предпочитают не заключать с иностранными гражданами трудовые договоры, что позволяет им уклоняться от уплаты налогов, оплаты отпусков, больничных листов, а также от обязанности обеспечения иностранцев жильем.

Наибольшее количество прибывших в Воронежскую область для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан (54%) работают на стройках города и области у юридических лиц, частных предпринимателей и индивидуальных застройщиков зачастую нелегально, не имея никакой специальной подготовки, не зная русского языка. Это нередко приводит к травматизму на строительных объектах, низкому качеству возводимых сооружений, трудовой эксплуатации [4].

Нарастание противоречий между жителями области и иностранными мигрантами

Рост количества приезжающих иностранцев, не знающих законодательства РФ, языка и местных обычаев, социальная незащищенность и национальная обособленность мигрантов, конкуренция на рынке труда в условиях экономического кризиса, вызывают обострение противоречий между коренным населением и мигрантами, рост протестных, антиобщественных и преступных действий с обеих сторон [5].

Правоприменительная практика государственных органов, направленная на обеспечение занятости и приоритетного права на труд. российских граждан, защиту их трудовых прав и национального рынка труда, строится в основном на основе административных запретов без использования экономических рычагов [6].

Высокая динамика изменений государственной политики и законодательства в миграционной сфере

За последние 2 года произошло несколько существенных изменений в правовом поле, регулирующем сферу миграции.

1). В 2013 году утверждена Концепция государственной миграционной политики России до 2025 года, важным направлением которой было обозначено привлечение трудовых мигрантов из стран СНГ [7].

2) Принята новая редакция государственной программы переселения, в которой сделана попытка комплексного анализа миграционной ситуации в стране и намечены пути стабилизации и увеличения численности постоянного населения России, а также обеспечения потребности экономики в рабочей силе [8].

3) C 1 января 2015 года вступили в силу изменения в законодательство , которые при сохранении права Правительства РФ на определение доли иностранной рабочей силы в отдельных отраслях вводят новую систему, которая предполагает более широкий формат задействования региональной составляющей с точки зрения объективной оценки регионального рынка труда, уровня безработицы, прогнозов социально-экономического развития регионов[9].

Для приобретения права на работу в России иностранец теперь должен получить патент, для чего:

-подать заявление о выдаче патента;

-пройти дактилоскопию;

-пройти медицинское освидетельствование и приобрести полис добровольного медицинского страхования;

-получить документ о подтверждении владения русским языком, знания истории России и основ законодательства РФ, для чего, как правило, пройти соответствующее обучение.

На все действия по сбору документов для приема заявления о выдаче патента иностранного гражданина Законом определено только 30 дней со дня въезда, после чего он переходит в разряд наруштелей и может быть привлечен к административной ответственности.

К полномочиям и функциям субъекта Российской Федерации отнесено:

-определение количества патентов, которые предполагается выдать иностранцам на основе регионального закона о бюджете и о прогнозе социально-экономического развития территории;

-составление реестра медицинских учреждений, которые заявляются для участия в работе с мигрантами, для того чтобы пресечь факты выдачи фиктивных справок, что, к сожалению, сегодня носит массовый характер.

При существующих в регионе механизмах и с учетом того, что основной тенденцией развития законодательства в области миграции является введение новых дополнительных процедур для упорядочения привлечения и использования иностранной рабочей силы, обеспечить выполнение новых требований не представляется возможным.

Для системного решения обозначенных проблем и повышения эффективности действий органов власти по соблюдению баланса интересов российских и иностранных граждан необходимо:

-выработать комплекс мер, направленных на совершенствование механизмов и процедур легализации иностранных граждан;

-решать задачу развития инфраструктуры миграции и обеспечивать нормальные условия для жизни и работы мигрантов.

2. Предложения по оптимизации ситуации в сфере трудовой миграции

Оптимальным решением перечисленных проблем может стать создание единого миграционного центра по приему и документированию иностранных граждан, в котором будут реализовываться государственные функции и услуги, необходимые для их легализации, для чего теперь появились правовые основания [9].

Такой центр с 2006 года действует в г.Санкт-Петербурге [10]. http://www.7771000.ru/

Вопрос создания регионального миграционного центра связан с выделением необходимого помещения, последующего финансирования его работы, организации взаимодействия всех его участников.

Поэтому для выработки консолидированного решения по созданию миграционного центра необходимо в течение первого квартала 2015 года:

1. Создать рабочую группу при губернаторе Воронежской области из представителей заинтересованных органов и организаций [11].

2. Рабочей группе разработать нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок создания и функционирования регионального единого миграционного центра, а также предложения по организации его работы.

3. Правительству Воронежской области: принять нормативный акт о создании и порядке деятельности Воронежского единого миграционного центра.

3. Фактологическая и нормативная база доклада

1. Региональная статистика в сфере трудовой миграции

Начиная с 1995 года, численность населения Воронежской области постоянно сокращается. На начало 1995 года она составляла 2 503 800 человек, на 1 января 2014 года – 2 330 400 человек.

Процентное соотношение полов в области практически такое же, как и в среднем по Российской Федерации, а именно: 46% составляют мужчины и 54% – женщины. Что же касается возрастной структуры населения области, то она отличается от среднероссийской повышенной долей лиц пенсионного возраста. На региональном уровне продолжаются тенденции сокращения численности населения и увеличение влияния его старения на рынок труда.

Важнейшими факторами, влияющими на изменение естественного прироста (убыли) населения, является рождаемость и смертность. Одной из основных причин существенного падения рождаемости является ухудшение репродуктивного здоровья женщин. Снижение рождаемости является также следствием откладывания рождения детей из-за нестабильной экономической ситуации. Пособия, выплачиваемые на детей, не позволяют удовлетворить самые элементарные потребности подрастающего поколения.

По данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Воронежской области в 2013 году демографическая ситуация в регионе ухудшилась. На 6,7% увеличилась естественная убыль населения области (с 9 761 до 10 413), на 0,5% увеличилось количество умерших граждан (с 33 394 до 33 222), на 2% снизилось количество родившихся детей (с 23 461 до 22 981).

На протяжении последних лет миграционный прирост играет особенную роль в формировании численности населения Воронежской области: смягчает процессы депопуляции, пополняет трудовые ресурсы, повышает образовательную и профессионально-квалифицированную структуру населения.

При этом миграционная привлекательность территории региона въезда определяется не только спросом на рабочую силу и ее предложением, уровнем заработной платы, развитием техники и технологии, условиями труда, стоимостью жилья, набором потребительской корзины и ее стоимостью, но и аналогичными факторами развития региона выезда. Миграционные процессы в Воронежской области складываются под влиянием выгодности ее географического положения в центральной части страны, климатической комфортности, высокой степени освоенности территории и общественно-политической стабильности, а также наличия на юге области участка Государственной границы Российской Федерации с Луганской областью Украины общей протяженностью 98,2 км.

По данным УФМС РФ по Воронежской области за 9 месяцев 2014 года иностранным гражданам было выдано около 5800 разрешений на работу и около 16 тысяч патентов на право осуществления трудовой деятельности у физического лица. Сумма поступившего в местные бюджеты налога на доходы физических лиц в виде фиксированного авансового платежа составила 102,5 млн. рублей

2. Положения Федерального закона от 18.07.2006 №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Статья 12. Полномочия органов миграционного учета

1. Федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции осуществляет следующие полномочия:

1) миграционный учет, контроль за соблюдением иностранными гражданами, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями правил миграционного учета;

2) координация деятельности в области миграционного учета иных федеральных органов исполнительной власти;

3) обеспечение функционирования государственной информационной системы миграционного учета, своевременного внесения в нее необходимых сведений в полном объеме, предоставление информации органам и подведомственным государственным органам и органам местного самоуправления организациям в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

4) представление в установленном порядке предложений по совершенствованию форм государственного статистического наблюдения в сфере миграции.

2. Территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции осуществляет следующие полномочия:

1) регистрация иностранных граждан по месту жительства и учет иностранных граждан по месту пребывания;

2) проставление отметки о регистрации иностранного гражданина по месту жительства в учетных документах органа миграционного учета, в виде на жительство или в разрешении на временное проживание иностранного гражданина;

3) обращение в установленном порядке в суд с заявлением об отмене регистрации иностранного гражданина по месту жительства;

4) направление в органы государственной статистики в соответствии с утвержденными формами государственного статистического наблюдения информации о регистрации иностранных граждан по месту жительства, а также информации о постановке иностранных граждан на учет по месту пребывания;

5) направление в территориальные налоговые органы информации о регистрации иностранного гражданина по месту жительства, а также о постановке на учет (снятии с учета) иностранного работника по месту пребывания;

6) внесение в государственную информационную систему миграционного учета сведений о регистрации иностранных граждан по месту жительства, а также о постановке иностранных граждан на учет по месту пребывания;

7) контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, должностными лицами и юридическими лицами правил миграционного учета.

3. Региональная статистика в сфере трудовой миграции

Миграционный прирост за счет международной миграции в 2013 году составил 7 422 человека, что на 1,3% ниже уровня 2012 года, но именно он внес основной вклад (85,6%) в общий миграционный прирост в области. Наиболее значительный приток мигрантов в Воронежскую область наблюдался из стран СНГ (99%): Узбекистана (26%), Украины (14%), Казахстана (13%), Армении (13%), Молдовы (12%), Киргизии (9%). Миграционный прирост за счет других стран был незначительным и составил лишь 0,7% международной миграции. Наибольшее количество граждан других стран прибыло из Вьетнама и Грузии.

4. Данные о нарушениях и рисках при использовании мигрантов в строительстве

Полностью избежать смертности и травматизма на стройке невозможно по объективным причинам, но снизить смертность гастарбайтеров удастся при условии легальной миграции. Сегодня девять из десяти мигрантов в России работают нелегально. В строительстве эта доля еще выше. В данном случае нелегальность означает отсутствие техники безопасности. Такого работника не инструктируют и ставят на опасные участки без обучения, не выдают полного комплекта обмундирования, нелегалы не проходят медицинские осмотры, их не проверяет инспекция по труду и так далее. Работодатель не несет за них ответственность: официально их просто не существует.

5. Криминогенная ситуация

По данным Информационного центра Главного Управления МВД России по Воронежской области в 2013 г. иностранными гражданами и лицами без гражданства совершено 313 преступлений (АППГ – 349). Доля преступлений, совершенных иностранными гражданами, составила 1,6% от общего числа раскрытых преступлений, зарегистрированных по области (всего раскрыто 12 936 преступлений) и не является фактором, оказывающим существенное влияние на криминогенную обстановку в области (АППГ – 1,9%).

Основная часть преступлений, совершаемых иностранными гражданами, приходится на граждан государств-участников СНГ, в 2013 году ими совершено 199 преступлений или 64% от общего числа преступлений, совершенных иностранцами. Анализ статистических данных свидетельствует о том, что по сравнению с 2012 годом на 83% возросло количество преступлений, связанных с хищением чужого имущества, совершенного путем разбоя, в 2,2 раза возросло количество преступлений экономической направленности, на 33% возросло число убийств и покушений на убийство. По всем другим видам преступлений произошло небольшое снижение.

В 2013 году произошел рост на 24% количества преступлений, совершенных в отношении иностранных граждан. Основными видами преступлений в отношении иностранных граждан являются: кража; тяжкие и особо тяжкие преступления; грабеж.

6. Административные механизмы, используемые для регулирования трудовой миграции

С целью противодействия незаконной миграции на территории Воронежской области УФМС проводятся регулярные целевые оперативно-профилактические мероприятия (28623 - в 2013 г.). В результате проверок наиболее часто выявляются следующие административные правонарушения:

-нарушение правил въезда в РФ либо режима пребывания (проживания) в РФ;

-незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в РФ;

-незаконное привлечение к трудовой деятельности в РФ.

В 2013 году судами вынесено 384 решения об административном выдворении иностранных граждан за пределы Российской Федерации (в 2012 – 147).

7. Положения Концепции государственной миграционной политики России до 2025 года

13.06.2012 г. Президентом России была утверждена Концепция миграционной политики до 2025 года, определяющая условия формирования и реализации, цели, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации, международного сотрудничества, информационно-аналитического обеспечения, а также основные механизмы и этапы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Стратегическим ориентиром объявлено содействие постоянной иммиграции в Россию в целях поддержания стабильной численности населения страны и нейтрализации последствий демографического спада. В первую очередь, планируется привлекать соотечественников, высококвалифицированных специалистов, инвесторов, предпринимателей, а также иностранных студентов, окончивших российские вузы, но не исключено привлечение и «иных работников, востребуемых на рынке труда».

В Концепции заявлены такие цели, как «стабилизация и увеличение численности постоянного населения страны, обеспечение потребности экономики в рабочей силе, содействие модернизации, инновационному развитию и повышению конкурентоспособности отечественной экономики, обеспечение национальной безопасности РФ».

В констатирующей части концепции проводится блиц-анализ современного состояния миграционной политики России. В ней, в частности, отмечается, что переселение мигрантов на постоянное место жительства в Россию становится одним из источников увеличения численности населения страны в целом и ее регионов, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития.

8. Аспекты государственной программы переселения.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом», разработана и утверждена долгосрочная областная целевая программа «Оказание содействия добровольному переселению в Воронежскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2013-2015 годы». Постановление об утверждении вышеуказанной Программы подписано губернатором Воронежской области 29 июля 2013 года (№ 672). В рамках участия в Государственной программе на территорию Воронежской области в 2013 году из-за рубежа прибыли и поставлены на учет 1915 человек (1904 иностранных гражданина, 3 гражданина Российской Федерации и 8 лиц без гражданства). 74% всех прибывших соотечественников – это люди трудоспособного возраста, 21% – составляют дети. Из числа прибывших участников Программы почти 56,3% занимают граждане от 18 до 35 лет, что свидетельствует о высоком трудовом потенциале переселенцев.

Количество участников Государственной программы, временно и постоянно проживающих на законном основании на территории Российской Федерации – 487, из них: имеют разрешение на временное проживание – 411, виды на жительство – 76. Основная часть соотечественников, прибыла в Воронежскую область из Узбекистана (25%), Казахстана (20%), Молдовы (13%), Армении (11%) и Украины (8%). Оставшиеся 23% приходятся на следующие страны: Киргизия, Таджикистан, Грузия, Туркмения, Германия, Латвия, Эстония, Литва, Израиль, Испания.

9. Законодательные новеллы

Особенностью правового регулирования миграционных процессов является изменчивость миграционного законодательства. Почти все нормативные акты, регулирующие миграцию, действуют со многими поправками (только Федеральный закон №115-ФЗ с 2002 года претерпел более 30 редакций). За последнее время было принято более 20 новых законов и 65 поправок в действующее законодательство. Последние, предусмотренные Федеральным законом от 24.11.2014 г. №357-ФЗ, как раз коснулись правового положения трудовых мигрантов и порядка получения и действия патента на работу у юридических лиц.

Законом предусмотрено, что:

- на основании соглашения о взаимодействии между федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и субъектом Российской Федерации уполномоченная данным субъектом Российской Федерации организация участвует в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе осуществляет прием заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказывает содействие в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографировании (без привлечения средств федерального бюджета);

- федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции приостанавливает на определенный период выдачу патентов на территории субъекта Российской Федерации на основании мотивированных предложений федеральных органов исполнительной власти или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которые формируется на основании прогноза социально-экономического развития субъекта РФ на соответствующий период с учетом мнения трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, оформленного в виде решения;

- для получения патента иностранный гражданин в течение тридцати календарных дней со дня въезда в Российскую Федерацию представляет лично или через уполномоченную субъектом Российской Федерации организацию, в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции:

1) заявление о выдаче патента;

2) документ, удостоверяющий личность данного иностранного гражданина и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве;

3) миграционную карту с указанием работы как цели визита в Российскую Федерацию и с отметкой органа пограничного контроля о въезде данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию или с отметкой территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции о выдаче данному иностранному гражданину указанной миграционной карты. В случае непредставления указанного документа территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции проверяет на основании имеющихся в таком органе сведений данные об иностранном гражданине, содержащиеся в миграционной карте;

4) действующий на территории Российской Федерации на срок осуществления трудовой деятельности данным иностранным гражданином договор (полис) добровольного медицинского страхования, заключенный со страховой организацией, созданной в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо договор о предоставлении платных медицинских услуг, заключенный с медицинской организацией, находящейся в субъекте Российской Федерации, на территории которого данный иностранный гражданин намеревается осуществлять трудовую деятельность;

5) документы, подтверждающие отсутствие у данного иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификат об отсутствии у данного иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), выданные медицинскими организациями, находящимися на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом;

6) документ, подтверждающий владение данным иностранным гражданином русским языком, знание им истории России и основ законодательства Российской Федерации;

7) документ, подтверждающий уплату штрафа за нарушение срока обращения за оформлением патента, в случае представления документов, указанных в подпунктах 1 - 6 и 8 настоящего пункта, по истечении тридцати календарных дней со дня въезда в Российскую Федерацию;

8) документы о постановке иностранного гражданина на учет по месту пребывания.

10. Опыт создания и работы Центра в Санкт-Петербурге

Чтобы упорядочить ситуацию с нелегальной миграцией в Санкт-Петербурге постановлением правительства города в марте 2005 года была создана межведомственная комиссия по вопросам привлечения и использования иностранных работников. На одном из ее заседаний было принято решение о создании в качестве пилотного проекта в Санкт-Петербурге миграционного центра. В нем планировалось осуществлять прием мигрантов-иностранцев, приехавших в город работать, организовать пункт регистрации этих людей, осуществляться подбор работы. Предполагалось, что заинтересованные в легальной рабочей силе работодатели тоже будут финансово участвовать в поддержке центра. Было предложение и о бюджетном финансировании на начальном этапе развития пилотного проекта. Подготовленные нормативные документы были внесены на заседание правительства Санкт-Петербурга. Самым сложным в деле открытия центра был вопрос аренды помещения: полная арендная плата сделала бы услуги центра запредельно дорогими, поэтому частные инвесторы арендуют помещение по минимальным ставкам.

Принципы работы Центра:

• Размещение государственных структур с частными организациями на основе полной независимости друг от друга;

• Соблюдение законодательства РФ в части требований к порядку оказания государственных услуг;

• Совершенствование механизмов борьбы с коррупцией и незаконным посредничеством;

• Улучшение условий взаимодействия государственных структур с гражданами;

• Создание максимально удобных и комфортных условий для граждан.

Единый центр – многофункциональный современный комплекс с европейским уровнем обслуживания. Центр представляет собой уникальную площадку, на которой федеральные и городские организации на независимой основе соседствуют с частными. С возникновением центра был реализован основной принцип оказания государственных услуг – доступность, когда любой гражданин, обладая правом выбора, может подготовить документы самостоятельно, либо обратиться за помощью к квалифицированным специалистам.

Центр функционирует по принципу «единого окна», предоставляя возможность совершать большое количество операций с документами в одном месте. Главная задача проекта – развитие технологий, способствующих улучшению качества обслуживания. Богатая инфраструктура и высокий уровень подготовки персонала превращают «бумажную волокиту» в процесс, достойный высоких европейских стандартов.

В Центре установлена система электронной очереди, на территории всех помещений установлена система кондиционирования, службам предоставлены большие просторные помещения, архивы оснащены автоматической системой газо-пожаротушения. Также в Центре открыта комната матери и ребенка, налажена система общественного питания, размещены аптека, отделения банка, имеется оборудованная стоянка для велосипедов и колясок. Весь комплекс зданий спроектирован с учетом необходимых условий для комфортного посещения гражданами с ограниченными физическими возможностями.

Ежедневно Центр принимает порядка 6 -7 тыс. человек в день.

11. Предлагаемый состав рабочей группы при губернаторе Воронежской области из представителей заинтересованных органов и организаций:

- уполномоченного по правам человека в Воронежской области,

- УФМС России по Воронежской области,

- департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области,

- департамента финансов Воронежской области,

- департамента труда и занятости Воронежской области,

- департамента здравоохранения Воронежской области,

- департамента образования, науки и молодежной политики Воронежской области,

- медицинских страховых компаний,

- торгово-промышленной палаты Воронежской области,

- общественных организаций.

---

1.Здесь и далее по тексту в квадратных скобках указаны ссылки на материалы, приведенные в разделе 3. Фактологическая и нормативная база доклада.

2.Федеральный закон от 24.11.2014 г. №357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Уполномоченный по правам человека в Воронежской области Т.Д.Зражевская