1. Жалобы, как указано в комментируемой статье (в настоящее время гражданин может обратиться в суд с заявлением или исковым заявлением), рассматриваются по правилам гражданского судопроизводства. При этом законодатель обращает внимание на необходимость учитывать особенности комментируемого Закона, связанные с порядком рассмотрения заявления гражданина. Таким образом, защита прав граждан возможна в порядке главы 15 ГПК (если по своему характеру требования подлежат рассмотрению в исковом производстве) либо заявление рассматривается в производстве, возникающем из публичных правоотношений, по правилам главы 25 ГПК. По смыслу нормы комментируемой статьи законодатель обращает внимание на особенности рассмотрения заявления гражданина, рассматриваемого в порядке гл. 25 ГПК. Прежде всего, реализуя задачи подготовки дела к судебному разбирательству, нашедшие свое отражение в ст. 148 ГПК РФ, суд должен определить состав лиц, участвующих в деле. В соответствии с ч. 1 ст. 257 ГПК РФ в деле участвуют помимо заявителя заинтересованные лица, к которым относятся руководители или представители органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие, т.е. те лица, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются гражданином (заявителем). При этом, как указано в ч. 2 ст. 257 ГПК РФ, их неявка (если о времени и месте судебного заседания они извещены надлежащим образом) не препятствует рассмотрению заявления. Если суд сочтет необходимым, он вправе привлечь к участию в деле в качестве заинтересованных лиц (как указано в п. 18 Постановления N 2): - в случае оспаривания решения, действия (бездействия) структурного подразделения органа государственной власти или органа местного самоуправления - соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления; - в случае оспаривания решения, действия (бездействия) органа, который не является органом государственной власти или органом местного самоуправления, но наделен властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления, - соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления либо должностное лицо, которое уполномочено на решение вопросов в данной сфере государственного управления либо местного самоуправления; - если на момент рассмотрения дела орган государственной власти или орган местного самоуправления реорганизован - правопреемника такого органа в порядке, определенном ст. 44 ГПК РФ; - если на момент рассмотрения дела орган государственной власти или орган местного самоуправления упразднен - орган, в чью компетенцию входит восстановление нарушенных прав и свобод заявителя, а также устранение препятствий в осуществлении таким заявителем своих прав и свобод; - если на момент рассмотрения заявления лицо, чьи решения, действия (бездействие) являются предметом рассмотрения, уже не является должностным лицом - лицо, занимающее соответствующую должность, либо соответствующий орган, который обладает компетенцией на восстановление нарушенных прав и свобод заявителя или устранение препятствий в осуществлении заявителем своих прав и свобод. Также на стадии подготовки дела к судебному разбирательству суд должен определить закон, которым следует руководствоваться при разрешении дела, на основании которого определяются правоотношения сторон. Поэтому, как указано в п. 21 Постановления N 2, судьям необходимо истребовать тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, которые определяют полномочия лиц, решения, действия (бездействие) которых оспариваются. Также необходимы суду нормативные акты, регламентирующие порядок принятия такими лицами ненормативных правовых актов, а также подтверждающие их полномочия на осуществление действий (либо подтверждающие отсутствие таких полномочий). В случае оспаривания решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления или его должностных лиц суду необходимо истребовать устав такого муниципального образования; в необходимых случаях - тексты уставов или конституций субъектов РФ. Если оспариваются решения, действия (бездействие) должностных лиц государственных органов или органов местного самоуправления, к материалам дела необходимо приобщить тексты должностных инструкций, иных документов, которыми определяются полномочия таких лиц. Все вышеуказанные нормативные акты и иные документы необходимы суду для того, чтобы правильно определить возникшие между заявителем и заинтересованными лицами правоотношения и, как следствие, определить правомерность (либо отсутствие таковой) принятых такими лицами решений, совершенных действий либо правомерность их бездействия. Решая задачу об определении фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, нашедшую свое отражение в ст. 148 ГПК РФ, суд должен также определить распределение бремени доказывания по делу между сторонами (что тоже является задачей подготовки дела к судебному разбирательству). Как указано в п. 22 Постановления N 2, при подготовке дела к судебному разбирательству суду следует выяснить: - во-первых, был ли соблюден гражданином срок обращения с заявлением в суд; - во-вторых, законность и обоснованность оспариваемого решения, действия (бездействия). Исходя из указанных обстоятельств, а также в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, в отличие от дел, рассматриваемых в порядке искового производства, бремя доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления, а также их должностных лиц, т.е. на то лицо, которое вынесло оспариваемое решение, совершило оспариваемое действие либо не совершило действие, которое, по мнению заявителя, должно было совершить (бездействие). Не следует также забывать, что заявитель также должен доказать, что он не нарушил сроков на предъявление заявления в суд, либо тот факт, что пропуск срока был вызван уважительными причинами. 2. В дополнение к ч. 1 ст. 249 ГПК РФ абзац второй комментируемой статьи содержит указание на то, что гражданин, обратившийся в суд с заявлением о защите своих прав и свобод, обязан доказать, что его права и свободы нарушены оспариваемым решением, действием (бездействием) указанных лиц. Если дело о защите прав и свобод граждан рассматривается в порядке гл. 25 ГПК, то судья не реализует задачу подготовки дела к судебному разбирательству (ст. 148 ГПК РФ), касающуюся примирения сторон. Обусловлено это характером вида судопроизводства, в котором рассматривается заявление гражданина. Именно публично-правовой характер правоотношений, складывающийся между заявителем и заинтересованными лицами, которые состоят в отношениях власти и подчинения, не позволяет им окончить дело мировым соглашением. В подтверждение указанного в п. 27 Постановления N 2 содержится запрет для суда на утверждение мирового соглашения между заявителем и заинтересованным лицом. Пленум Верховного Суда РФ разъясняет, что невозможность заключения и утверждения мирового соглашения связана с тем, что при рассмотрении заявлений граждан о защите своих прав и свобод проверяется законность оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, т.е. лиц, осуществляющих властные, публичные полномочия. Срок рассмотрения заявления в порядке производства, возникающего из публичных правоотношений, не может превышать десяти дней, а в Верховном Суде РФ - двух месяцев (ч. 1 ст. 257 ГПК РФ). Если же гражданин защищает свои права и свободы в исковом производстве, то дело надлежит рассмотреть до истечения двух месяцев со дня поступления заявления в суд, если дело рассматривается судом общей юрисдикции; мировым судьей - до истечения месячного срока со дня принятия заявления к производству (ч. 1 ст. 154 ГПК РФ). Порядок рассмотрения заявления об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права и свободы граждан, определяется, как указано в ч. 1 ст. 246 ГПК РФ, по общим правилам искового производства (гл. 15 ГПК РФ), но с учетом особенностей, содержащихся в гл. 23, 25 ГПК РФ. Так, например, при неявке в судебное заседание заинтересованных лиц суды применяют общие правила ст. 167 ГПК РФ. Устиновский районный суд г. Ижевска счел возможным рассмотреть дело об оспаривании решения органа местного самоуправления в отсутствие заинтересованных лиц. Применяя ч. 3 ст. 167 ГПК РФ, суд указал, что заинтересованные лица извещены о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, о причинах неявки суд не уведомили, о рассмотрении дела в их отсутствие не ходатайствовали <9>.

<9> См.: Справка Верховного Суда УР от 1 февраля 2008 г. по результатам обобщения практики рассмотрения судами Удмуртской Республики в 2006 - 2007 годах гражданских дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в порядке, предусмотренном главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении заявления в порядке гл. 25 ГПК РФ не применяются правила заочного производства. Исходя из публичного характера правоотношений, возникающих между заявителем и заинтересованным лицом, суд может выйти за пределы требований гражданина. Как указано в ч. 3 ст. 246 ГПК, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Само судебное заседание строго регламентировано нормами гл. 15 ГПК РФ, состоит из четырех частей: подготовительной части, рассмотрения дела по существу, судебных прений и вынесения и оглашения решения.