1. Абзац первый комментируемой статьи закрепляет правило альтернативной подведомственности по рассмотрению жалобы (если гражданин обращается в порядке подчиненности) или заявления (если гражданин решает сразу обратиться в суд). Данное правило имеет некоторые исключения. Так, в частности, п. 5 ст. 101.2 НК РФ содержит нормативное предписание императивного характера о том, что решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения либо об отказе в привлечении к ответственности возможно оспорить в судебном порядке только после обжалования такого решения в вышестоящем налоговом органе (в порядке подчиненности) <2>.

<2> См. также: письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ от 24 июня 2009 г. N 03-02-07/1-323.

Порядок рассмотрения жалобы в порядке подчиненности регламентируется отдельными нормативными актами. Комментируемый Закон лишь закрепляет право граждан на обращение с жалобой в порядке подчиненности. Например, ст. 123 - 127 Федерального закона «Об исполнительном производстве», регламентирующие порядок, сроки подачи, а также процедуру рассмотрения жалобы в порядке подчиненности на постановления, действия (бездействие) должностного лица Федеральной службы судебных приставов; Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан в Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденная Приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 17 апреля 2007 г. N 1003. 2. Абзац второй комментируемой статьи содержит указание на общий срок, в течение которого гражданин может обратиться с жалобой в порядке подчиненности. С данным абзацем комментируемой статьи корреспондируют нормативные акты, содержащие порядок и сроки подачи и рассмотрения жалобы гражданина на нарушение его прав и свобод. Так, на основании п. 8 Инструкции по работе с обращениями граждан в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, утвержденной распоряжением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 1 ноября 2006 г. N 461рп-СФ, жалобы граждан должны быть рассмотрены в течение 30 дней. При этом следует отметить, что некоторые нормативные акты, определяющие порядок и сроки подачи и рассмотрения жалоб граждан, содержат иные сроки, в течение которых необходимо рассмотреть их жалобы. Так, ст. 126 Федерального закона «Об исполнительном производстве» установлено, что жалоба, поданная в порядке подчиненности, должна быть рассмотрена в течение десяти дней должностным лицом Федеральной службы судебных приставов. Указанный срок является специальным, поэтому в случае обжалования в порядке подчиненности постановлений, действий (бездействия) судебных приставов следует применять не срок, установленный абзацем вторым комментируемой статьи, а норму ст. 126 ФЗ «Об исполнительном производстве» <3>.

<3> По порядку подачи и рассмотрения жалоб см. также: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Норма абзаца второго комментируемой статьи является императивной. В этой связи нарушение сроков рассмотрения жалоб граждан может повлечь за собой гражданско-правовую (ст. 1069 ГК РФ); дисциплинарную; административную (ст. 2.4 КоАП РФ); уголовную (гл. 30 УК РФ) ответственность. Гражданин имеет право на обращение в суд после подачи жалобы в порядке подчиненности, если в удовлетворении жалобы было отказано либо гражданин не получил ответа на свою жалобу в течение месяца, который исчисляется со дня подачи жалобы в порядке подчиненности. Следует отметить, что подача жалобы гражданином в порядке подчиненности не исключает для него возможности обратиться в суд с заявлением, содержащим аналогичную просьбу о защите его прав и интересов (например, ст. 46 Таможенного кодекса РФ). 3. Абзац третий комментируемой статьи устанавливает, что заявление (жалоба) может подаваться как самим гражданином, считающим, что его права и свободы нарушены, так и его представителем. Представителем может быть любое лицо, отвечающее требованиям ст. 49 ГПК РФ (договорное представительство), полномочия которого оформлены в соответствии с требованиями гражданского процессуального законодательства (ст. 53 ГПК РФ). Также представителем гражданина, осуществляющего защиту своих прав и свобод путем подачи жалобы в порядке подчиненности или заявления в суд, могут быть представители общественной организации или трудового коллектива. Такие представители подтверждают свои полномочия выписками из решения общего собрания общественной организации или трудового коллектива. 4. Абзац четвертый комментируемой статьи определяет правила территориальной подсудности, т.е. территория судебного органа, в который гражданин может подать свое заявление об оспаривании решения, действия (бездействия). Так, в соответствии с ч. 2 ст. 254 ГПК РФ гражданин обращается в суд с заявлением в порядке главы 25 ГПК РФ по месту своего жительства или месту нахождения того, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются. Если же гражданин защищает свои нарушенные права и свободы в исковом производстве, то территориальная подсудность определяется по правилам ст. 28 - 32 ГПК РФ. 5. Абзац пятый комментируемой статьи раскрывает один из аспектов родовой подсудности по рассмотрению заявлений граждан по оспариванию решений, действий (бездействия). Если гражданин, имеющий право на подачу заявления, является военнослужащим, то он имеет право обратиться для защиты своих прав в военный суд. Указанная норма корреспондирует с ч. 3 ст. 254 ГПК РФ, когда военнослужащий обращается в суд с заявлением в порядке производства, возникающего из публичных правоотношений (гл. 25 ГПК РФ). Пунктом 1 ч. 1 ст. 7 ФКЗ от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» установлено, что дела (гражданские и административные) о защите нарушенных и (или) оспариваемых правах, свободах, охраняемых законом интересов в связи с принятыми решениями или совершенными действиями органов военного управления, воинских должностных лиц, а также в связи с бездействием указанных лиц рассматриваются в военных судах. Данные категории дел возбуждаются по заявлениям военнослужащих Вооруженных Сил РФ, военнослужащих других войск, воинских формирований и органов; граждан, проходящих военные сборы. При этом следует отметить, что ФКЗ «О военных судах РФ», в отличие от гл. 25 ГПК РФ, позволяет военнослужащим обращаться в суд не только в рамках производства, возникающего из публичных правоотношений, но и в порядке искового производства. Исковая форма защиты возможна в тех случаях, когда оспариваемые действия (бездействие), решения органов военного управления были совершены (или не совершены) не в рамках осуществления властных полномочий, а в результате деятельности, предполагающей равенство субъектов правоотношений <4>.

<4> См. подробно: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих».

6. Судья, как установлено нормой абзаца шестого комментируемой статьи, имеет право по собственной инициативе либо по просьбе гражданина, обратившегося в суд, приостановить исполнение оспариваемого решения и (или) действия. Часть 4 ст. 254 ГПК РФ конкретизирует, что такое приостановление возможно до вступления решения, вынесенного по результатам рассмотрения заявления об оспаривании, в законную силу. Содержание данного полномочия судьи в указанной норме необходимо в связи с тем, что защита прав граждан и их свобод является одним из приоритетных направлений политики любого государства. Данное полномочие судьи направлено на предотвращение наступления негативных последствий для гражданина, которые могут возникнуть вследствие исполнения незаконного решения, действия государственных или муниципальных органов, их должностных лиц. Если же федеральным законом предусматривается обязательное приостановление исполнения решения, которое оспаривается (п. 7 ст. 28 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; ст. 52 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции»), суд обязан проверить, было ли приостановлено оспариваемое решение должностным лицом или соответствующим органом, которые такое решение приняли. Как указано в п. 19 Постановления N 2, если приостановление исполнения оспариваемого решения не было осуществлено, суд должен самостоятельно приостановить действие, а также исполнение такого решения, для чего должен вынести соответствующее определение. При этом приостановление действия решения, а равно его исполнение должно быть произведено до вступления решения суда по результатам рассмотрения заявления об оспаривании такого решения в законную силу. Законодатель устанавливает обязанность для гражданина по оплате государственной пошлины. Так, согласно подп. 7 п. 1 ст. 333.19 НК РФ, в случае подачи заявления, которым оспаривается решение или действие (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, размер государственной пошлины составляет 100 рублей. Если при подаче такого заявления государственная пошлина не будет оплачена, судья оставляет заявление без движения в порядке ст. 136 ГПК РФ. По ходатайству гражданина, обратившегося в суд с заявлением о защите своих прав, суд может уменьшить размер государственной пошлины или освободить от ее уплаты в полном объеме. Хотя нормы ст. 89 ГПК РФ не содержат права суда на освобождение от уплаты государственной пошлины. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 13 июня 2006 г. N 272-О определил, что отсутствие такого права у суда не обеспечивает беспрепятственный доступ к правосудию. Поэтому, исходя из имущественного положения гражданина, суд может уменьшить размер государственной пошлины или освободить гражданина полностью от ее уплаты. Подводя итог, хотелось бы отметить, что если гражданин выбрал судебный способ защиты своих прав и свобод, то его заявление должно отвечать требованиям ст. 131, 132 ГПК РФ, нарушение которых для заявителя влечет оставление заявления без движения (ст. 136 ГПК РФ). При этом, как показывает практика, судьи нередко неправильно применяют нормы статей 131, 132 ГПК РФ, принимая решение об оставлении заявления без движения. Так, судья Елецкого городского суда Липецкой области оставил без движения заявление об оспаривании распоряжения главы администрации г. Ельца об утверждении проекта границ земельных участков. Основанием вынесения такого определения послужило несоответствие заявления требованиям ст. 131, 132 ГПК РФ, а именно не приложен обжалуемый акт, на который ссылаются заявители; необходимо уточнение требований заявителей, на основании которых они считают оспариваемое распоряжение несоответствующим закону. Также судья посчитал, что из заявления невозможно сделать вывод о том, имеется ли между сособственниками спор в части пользования долями земельного участка либо имеются препятствия в пользовании, а также в чем заключается нарушение прав и свобод оспариваемым распоряжением. В срок, предоставленный судьей для устранения указанных в определении нарушений, указания судьи исполнены не были, и заявление было возвращено заявителям. Судебная коллегия по гражданским делам Липецкого областного суда отменила определение о возвращении заявления судьи Елецкого городского суда, направив заявление для рассмотрения по существу. В частности, Судебная коллегия по гражданским делам указала, что заявление полностью соответствовало требованиям процессуального законодательства. Судья Елецкого городского суда не принял во внимание, что нормы ст. 131 и 132 ГПК РФ не возлагают на заявителя обязанность в предоставлении текста оспариваемого ненормативного акта. Также в указанных статьях не содержится требований об указании в заявлении на то, какому закону оспариваемый акт противоречит <5>.

<5> См.: Рассмотрение судами области дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (глава 25 ГПК РФ).